Yêu cầu về Tính Cân Xứng trong Quản lý Nhà nước
(Thời báo Kinh tế Sài Gòn, số 2-2014, ra ngày 09/01/2014 – Luật sư Lương Văn Trung – Công ty Luật Bross & Partners )
Luật sư Trung đã có bài viết giới thiệu sơ bộ về “Yêu cầu về Tính Cân Xứng” (Proportionality Test) với mục đích chia sẻ một gợi ý về cơ chế thực thi thông điệp tăng cường bảo vệ và phát huy dân chủ, nhân quyền và tính pháp quyền trong Thông điệp 2014 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng.
Luật sư Trung đã có bài viết giới thiệu sơ bộ về “Yêu cầu về Tính Cân Xứng” (Proportionality Test) với mục đích chia sẻ một gợi ý về cơ chế thực thi thông điệp tăng cường bảo vệ và phát huy dân chủ, nhân quyền và tính pháp quyền trong Thông điệp 2014 của Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng.
Khi bàn về mối quan hệ giữa Dân chủ và Nhà nước pháp quyền, Thông điệp 2014 của Thủ tướng nhấn mạnh “Pháp luật phải bảo đảm được công lý và lẽ phải. Mọi hạn chế quyền tự do của công dân phải được xem xét cẩn trọng và chủ yếu nhằm bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và những giá trị văn hóa, lịch sử, đạo đức tốt đẹp của dân tộc.” Đây là một quan điểm thể hiện tính tiến bộ và chứa đựng tương đối đầy đủ các học thuyết, tư tưởng về dân chủ và pháp quyền đáng giá nhất trong lịch sử nhân loại. Thông điệp này được dư luận đón nhận một cách tích cực đi kèm một số băn khoăn về việc làm sao để thực thi những tư tưởng và chủ trương tiến bộ, hợp lòng dân này.
Quan điểm mang tính cốt lõi này của Thủ tướng làm tác giả khá tương đồng với Proportionality Test (sau đây tạm gọi là Yêu cầu về Tính Cân Xứng, hay có thể dịch sát ý là bài kiểm tra về sự cân xứng) đang được áp dụng hiệu quả tại Liên minh Châu Âu và Vương Quốc Anh. Tác giả muốn giới thiệu sơ bộ những yêu cầu này và thử dùng để đánh giá một số quy định pháp luật hoặc chính sách được ban hành trong thời gian gần đây. Ngoài ra, bài viết này mong muốn là một sự gợi ý về cơ chế thực thi nội dung nêu trên của Thông điệp.
Yêu cầu về Tính Cân Xứng được hình thành vào cuối thế kỷ 18 tại Prussia, sau đó được tòa án tại Đức áp dụng vào thế kỷ 19, và được Tòa án Nhân quyền Châu Âu (European Court of Human Rights) áp dụng vào năm 1959. Tại Vương Quốc Anh, các yêu cầu này cũng được hình thành khá sớm nhưng được phát triển đáng kể sau khi nước Anh tham gia Liên minh Châu Âu năm 1971. Yêu cầu này đã được hoàn thiện trong bản án phúc thẩm xét xử vụ kiện hành chính vào năm 2001 của tù nhân Daly kiện Bộ Nội Vụ (Home Department) (Regina v.Secretary of state for the home department, ex parte Daly) liên quan đến quy định việc khám xét thư tín trao đổi giữa tù nhân và luật sư, mà không cho phép sự có mặt của họ. Bên khiếu nại cho rằng quy định này vi phạm đến quyền con người về bí mật thư tín, đặc biệt là đặc quyền tư tín giữa luật sư và thân chủ (attorney – client priviledge) theo luật pháp của Vương Quốc Anh và Công ước Chung Châu Âu về Bảo vệ Nhân quyền. Sau khi xem xét, Viện Nguyên Lão (House of Lord) đã chấp nhận lập luận của nguyên đơn và cho rằng quy định khám xét này là vi phạm quyền con người và cần phải sửa đổi.
Về cơ bản, Yêu cầu về Tính Cân Xứng đòi hỏi các quy định hoặc biện pháp do chính phủ ban hành hoặc thực hiện mà có ảnh hưởng (hạn chế hoặc xâm phạm) đến quyền con người cần phải đảm bảo sự cân bằng tối đa về các nhóm lợi ích (quyền) có liên quan trong quá trình thi hành hoặc áp dụng quy định đó. Để thỏa mãn yêu cầu này, có ba (3) tiêu chí (bước kiểm tra) như sau.
Bước kiểm tra thứ nhất: quyền con người chỉ có thể bị hạn chế phần nào bởi một chính sách nếu chính sách đó phải phục vụ cho một mục đích phù hợp với pháp luật hiện hành và mục đích này phải đủ quan trọng và cần thiết đến mức phải có sự đánh đổi đó. Như Thủ tướng nêu, mục đích đó chỉ có thể là “bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội và những giá trị văn hóa, lịch sử, đạo đức tốt đẹp của dân tộc.”
Chúng ta hãy thử xem một hai ví dụ về chính sách gần đây được dư luận quan tâm là (i) việc xử phạt xe không chính chủ của Nghị định 71/2012/NĐ-CP trong lĩnh vực giao thông đường bộ (“NĐ 71”); hay (ii) điều 24 tại Nghị định 73/2012/NĐ-CP quy định về hợp tác đầu từ của nước ngoài trong lĩnh vực giáo dục, đã đưa ra cả mức trần về tỷ lệ học sinh Việt Nam tại các cơ sở giáo dục có vốn đầu tư nước ngoài (“NĐ 73”).
Đối với NĐ 71, ta thấy rằng việc xử phạt xe không chính chủ, theo giải trình ban đầu từ phía Chính phủ là để phân biệt chủ phương tiện với chủ sở hữu phương tiện và người điều khiển phương tiện tham gia lưu thông và buộc người này chịu trách nhiệm mỗi khi chiếc xe do người này đứng tên có liên quan đến một tai nạn hoặc vụ phạm pháp. Nhìn tổng thể, quy định này tại NĐ 71 nhằm thực hiện một mục đích hợp pháp và quan trọng đến mức có thể hạn chế phần nào quyền tự định đoạt của chủ phương tiện (cho mượn xe), quyền tự do đi lại một cách hợp pháp bằng phương tiện được sử dụng một cách hợp pháp (của người sử dụng) và quyền làm những việc mà pháp luật không cấm của cả hai nhóm đối tượng này. Như vậy, yêu cầu này coi như đã đạt được.
Tiếp đến, ta hãy thử đánh giá quy định tại điều 24 của NĐ 73 đưa ra mức trần về tỷ lệ học sinh Việt Nam tại các cơ sở giáo dục có vốn đầu tư nước ngoài. Mục đích duy nhất mà người viết có thể nghĩ đến là quy định này nhằm phục vụ việc quản lý của Chính phủ trong lĩnh vực giáo dục đào tạo có hợp tác, đầu tư nước ngoài. Thêm vào đó, lý giải cho điều này, Bà Nguyễn Thanh Huyền – Phó Vụ trưởng Vụ Quan hệ quốc tế, Bộ Giáo dục-Đào tạo cho biết đối với quy định này thì “Đây là trường dành cho học sinh nước ngoài. Học sinh Việt Nam muốn có nhu cầu học thì phải có tỷ lệ nhất định vì nếu để đến 80% học sinh Việt Nam vào học, khác gì người nước ngoài mở trường cho học sinh Việt Nam…”1 . Tuy nhiên, mục đích quản lý giáo dục và đào tạo là không rõ ràng (xét ở tiêu chí, nội dung và chất lượng đào tạo) này có quá quan trọng đến mức phải hạn chế quyền được đi học là quyền cơ bản của mỗi công dân và cũng từ đó mà có quyền tự do lựa chọn chương trình học phù hợp theo quy định tại điều 59 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung 2001 và Luật Giáo dục 2005? Theo quan điểm cá nhân của tác giả, quy định này của NĐ 73 đã “trượt từ vòng gửi xe”.
Bước kiểm tra thứ hai: chính sách được đặt ra đó phải có cơ chế áp dụng (thi hành) phù hợp và không vượt quá mức cần thiết để đạt được mục đích hợp pháp theo yêu cầu thứ nhất.
Quay lại NĐ 71, câu hỏi là: liệu phạt người điều khiển phương tiện vì tài sản họ đang sử dụng (chiếc xe) không phải do họ đứng tên sở hữu có phải là một biện pháp hợp lý, phù hợp với mục đích được đề ra? Bộ trưởng Vũ Đức Đam đã thừa nhận trong phiên giải trình của Chính phủ vào ngày 24-12-2012 rằng quy định trong Nghị định 71, chuyển việc buộc làm thủ tục sang tên khi chuyển nhượng phương tiện thành việc truy cứu người điều khiển phương tiện có phải chính chủ hay không là cách thực hiện không phù hợp với mục đích đã đề ra 2. Như vậy, quy định này đã “trượt” ở “bài kiểm tra” thứ hai.
Đối với NĐ 73, việc hạn chế đó không đạt được mục đích không rõ ràng kia. Ví dụ, nếu vì lo sợ học sinh Việt Nam không có những kiến thức cơ bản mà Chính phủ Việt Nam muốn công dân của mình có, vậy tại sao vẫn cho một tỷ lệ người Việt Nam học? Tỷ lệ đó dựa trên căn cứ và tiêu chí gì (chẳng lẽ coi đó là một sự thỏa hiệp mang tính hy sinh trong quá trình hội nhập)? Như vậy, xem ra quy định này lại “trượt vỏ chuối” đối với yêu cầu thứ hai.
Bước kiểm tra thứ ba: biện pháp thực hiện chính sách đó phải thỏa mãn yêu cầu rằng hầu như không còn biện pháp nào khác có thể tốt hơn để đạt được mục đích hợp pháp của quy định pháp luật đó mà không phải hạn chế quyền con người.
Đánh giá NĐ 71, câu hỏi sẽ là liệu có còn biện pháp nào ngoài việc xử phạt để có thể đạt được mục đích là buộc người dân phải “sang tên” khi chuyển nhượng phương tiện giao thông? Câu trả lời là có. May mắn thay, biện pháp thay thế đã được thực hiện bằng việc tạo điều kiện cho việc đăng ký xe mua bán qua nhiều chủ thiếu hoặc không có chứng từ chuyển nhượng thay vì áp dụng biện pháp phạt ngay khi NĐ 71 có hiệu lực. Như vậy, bản thân cơ quan quản lý đã tự thừa nhận việc “trượt vỏ chuối” đối với yêu cầu thứ ba này.
Chuyển sang NĐ 73, giả sử có sự lo ngại về vấn đề nội dung đào tạo, tại sao không tính đến yêu cầu về một số môn học bắt buộc đối với học sinh Việt Nam (mô hình môn bắt buộc và môn tự chọn) và điều kiện giáo viên đối với các lớp học có học sinh Việt Nam tham gia? Việc “trượt” hay “đạt” của quy định này đối với yêu cầu thứ ba đã rõ ràng.
Tóm lại, Yêu cầu về Tính Cân Xứng đòi hỏi một quy phạm pháp luật, biện pháp hành chính hay chính sách mà có thể hoặc rõ ràng hạn chế quyền con người cần phải phải đảm bảo sự cân bằng giữa các nhóm lợi ích (quyền) có liên quan đến việc thi hành quy định đó và phải thỏa mãn được ba yêu cầu: (i) nhằm thực hiện một mục đích hợp pháp và quan trọng đến mức phải “hy sinh” một phần sự tôn trọng và bảo vệ quyền con người, (ii) biện pháp thi hành phải phù hợp với mục đích đó và không có “tác dụng phụ”, và (iii) không còn biện pháp thay thế nào tốt hơn biện pháp đó để đạt được mục đích mà không hạn chế quyền con người.
Theo quan điểm của tác giả, Yêu cầu về Tính Cân Xứng không chỉ là một bài kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và logic của các quy phạm pháp luật hoặc biện pháp hành chính mà nó đã trở thành, và nên trở thành, một phương pháp tư duy và cách tiếp cận quan trọng trong quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật và chính sách tại Việt Nam.
Từ những phân tích sơ bộ mang tính gợi ý nói trên đã cho thấy rằng, Việt Nam đang cần lắm một bộ nguyên tắc chuẩn mực và chặt chẽ để hướng dẫn và kiểm tra các chính sách nhằm đảm bảo sự bảo vệ và phát huy dân chủ, nhân quyền và tính pháp quyền. Yêu cầu này càng bức thiết hơn khi Thông điệp 2014 của Thủ tướng đã nhấn mạnh và phân tích kỹ vấn đề này. Vì vậy, tác giả đề xuất Quốc hội và Chính phủ nghiên cứu và vận dụng Yêu cầu về Tính Cân Xứng (Proportionality Test) để hình thành một bài kiểm tra ngắn gọn, súc tích và khoa học đối với việc xây dựng và áp dụng pháp luật tại Việt Nam. Bài kiểm tra này cũng là một đáp án gợi ý cho mỗi công dân khi đánh giá chất lượng và trình độ lập pháp và quản lý hành chính nhà nước tại Việt Nam.
1 Duy Anh, Không nên hạn chế nhu cầu học trường quốc tế, 02/02/2013, http://www.baomoi.com/Home/GiaoDuc/www.anninhthudo.vn/Khong-nen-han-che-nhu-cau-hoc-truong-quoc-te/10325527.epi
2 P.Thảo, Bộ trưởng giải trình, nhận lỗi về những quy định “hành dân”,24/12/2012,báo điện tử dantri.com, http://dantri.com.vn/xa-hoi/bo-truong-giai-trinh-nhan-loi-ve-nhung-quy-dinh-hanh-dan-677647.htm
Để xem nội dung của bài viết trên website của Thời báo Kinh tế Sài Gon, Quý khách vui lòng bấm vào đây
Để lại một bình luận