Vài đánh giá thực tiễn thi hành và đề xuất sửa đổi Nghị định 131/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quyền tác giả, quyền liên quan

Luật sư Lê Quang Vinh – Bross & Partners

Email: vinh@bross.vn

Xử phạt vi phạm hành chính (XPVPHC) trong lĩnh vực quyền tác giả, quyền liên quan thực chất là thực thi quyền sở hữu trí tuệ bằng biện pháp hành chính.[1] Bross & Partners chia sẻ dưới đây bài tham luận của luật sư Lê Quang Vinh được Cục Bản quyền mời trình bày tại Hội nghị tổng kết và đánh giá Nghị định 131/2013/NĐ-CP (Nghị định 131) tổ chức tại Hà Nội sáng ngày 07/04/2023.[2]

Vài đánh giá về thực tiễn thi hành Nghị định 131

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quyền tác giả, quyền liên quan, Quốc hội giao cho Chính Phủ và các bộ ngành có liên quan tổ chức triển khai hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về sở hữu trí tuệ, xử lý vi phạm pháp luật về sở hữu trí tuệ, theo đó, lĩnh vực quyền tác giả, quyền liên quan thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước bởi Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch.[3]

Dưới góc độ bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ (một loại quyền dân sự), chủ thể quyền cũng có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý hành vi xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan bằng biện pháp hành chính nghĩa là tổ chức, cá nhân thực hiện hành vi xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan có thể bị xử phạt vi phạm hành chính.[4] Như vậy, thực thi quyền tác giả, quyền liên quan bằng biện pháp hành chính mang ý nghĩa kép, cụ thể nó vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quyền tác giả, quyền liên quan vừa đảm bảo thi hành quyền và lợi ích hợp pháp được pháp luật trao cho chủ thể quyền tác giả, quyền liên quan bằng cách áp dụng các chế tài của biện pháp hành chính. Biện pháp hành chính liên quan đến quyền tác giả, quyền liên quan được hiểu là một biện pháp pháp lý thuộc hệ thống pháp luật hành chính của Việt Nam trong đó quy định về hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính.

Theo báo cáo 758/BC-BKHCN ngày 23/03/2023 của Bộ Khoa học và Công nghệ (“Báo cáo 758”) gửi Chính phủ liên quan chương trình phối hợp hành động phòng chống xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ, năm 2022 Thanh tra Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch thành lập được 2 đoàn thanh tra kiểm tra 23 cơ sở kinh doanh karaoke về bản quyền tác phẩm âm nhạc; 03 đoàn thanh tra chấp hành pháp luật về triển lãm tác phẩm nghệ thuật; thanh tra việc chấp hành quy định pháp luật về hoạt động điện ảnh (rạp chiếu phim Ngôi Sao); và đang xử lý 10 đơn yêu cầu xử lý xâm phạm quyền tác giả đối với chương trình máy tính.

Do bản chất của quyền tác giả, quyền liên quan là quyền dân sự thuộc quan hệ pháp luật dân sự nên dẫn tới hệ quả là việc xác định các hành vi xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan rơi vào hành vi vi phạm hành chính để áp dụng biện pháp hành chính là tương đối khó khăn, phức tạp, thậm chí gây lúng túng cho cơ quan thực thi. Đây cũng được xem là nguyên nhân chính lý giải tại sao Báo cáo 758 cho thấy số lượng các vụ việc cũng như kết quả xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan ở Nghị định 131 trong suốt 1 năm qua là rất khiêm tốn.

Qua nghiên cứu pháp luật và thực tiễn về thực thi quyền sở hữu trí tuệ bằng biện pháp hành chính, chúng tôi thấy rằng nhìn chung biện pháp hành chính trong bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ chỉ có hiệu quả khi và chỉ khi có đủ cả 5 điều kiện:

(1) Có căn cứ pháp lý để áp dụng biện pháp hành chính đối với một vi phạm quyền sở hữu trí tuệ cụ thể, nghĩa là phải có các quy định của pháp luật mô tả hoặc nêu tên hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, biện pháp xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi xâm phạm quyền sở hữu trí tuệ.

(2) Có quy định pháp luật về thủ tục, trình tự cho phép chủ thể quyền sở hữu trí tuệ yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan thực thi áp dụng biện pháp hành chính; có quy định pháp luật về thủ tục, trình tự cho phép công dân tố cáo và đề nghị xử lý hành vi xâm phạm bằng biện pháp hành chính; có quy định pháp luật về thủ tục, trình tự cho phép cơ quan thực thi chủ động phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật thuộc lĩnh vực sở hữu trí tuệ.

(3) Có cơ quan thực thi có thẩm quyền hoặc người có thẩm quyền tiến hành biện pháp hành chính được pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn bao gồm cả thẩm quyền xử phạt khi tham gia xử lý một vụ việc bằng biện pháp hành chính.

(4) Có sự hỗ trợ chuyên môn của Cơ quan giám định thông qua Kết luận giám định do chủ thể quyền cung cấp hoặc do cơ quan thực thi trưng cầu giám định trong đó khẳng định có hành vi xâm phạm quyền, hoặc có yếu tố xâm phạm quyền, hoặc hàng hóa chứa đối tượng nghi ngờ xâm phạm là hàng hóa sao chép lậu.

(5) Cơ quan thực thi nhận đơn yêu cầu có kiến thức, kinh nghiệm và năng lực để đủ tự tin thụ lý và ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính.[5]

Đề xuất chung về sửa đổi 7 nhóm vấn đề chính

Theo quan điểm của chúng tôi, Nghị định 131 nên tập trung sửa đổi, bổ sung 7 vấn đề chính dưới đây để đảm bảo tính cập nhật, đầy đủ và đồng bộ với các quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quyền tác giả, quyền liên quan:

1. Nghị định 131 nên cấu trúc lại để khoa học hơn và đầy đủ hơn. Ví dụ, Chương II (có thể giữ nguyên từ Điều 4-7) sẽ cấu trúc các điều xác định hành vi vi phạm hành chính cụ thể liên quan đến hành vi xâm phạm quyền tác giả được liệt kê theo Điều 28 Luật sở hữu trí tuệ, tiếp đến cấu trúc tương tự như vậy đối với hành vi vi phạm quyền tác giả được liệt kê ở Điều 35 Luật sở hữu trí tuệ. Chương III của Nghị định 131 hiện tại thiếu quy định chung về xác định thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền. Theo quan điểm của chúng tôi có thể sửa đổi Điều 36 hiện tại quy định về thẩm quyền chung, một điều/ khoản quy định Thanh tra Văn hóa, Thể thao và Du lịch có thẩm quyền xử phạt các hành vi vi phạm quy định tại Chương II (một điều, khoản cụ thể) quy định Thanh tra Thông tin truyền thông có thẩm quyền xử phạt các hành vi vi phạm tại những điều khoản cụ thể của Chương II.

2. Các hành vi vi phạm quyền tác giả, quyền liên quan ở Nghị định 131 có thể giao thoa, chồng lấn hoặc xung đột với hành vi vi phạm thuộc lĩnh vực khác có liên quan đến quyền tác giả, quyền liên quan (ví dụ Điều 64 Nghị định 98/2020 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thương mại, Điều 20 Nghị định 53/2022 hướng dẫn Luật an ninh mạng). Điều này có thể dẫn tới xung đột về thẩm quyền giữa Thanh tra thông tin truyền thông và Thanh tra Văn hóa thể thao Để giải quyết vấn đề này, chúng tôi đề xuất có thể đưa thêm Thanh tra thông tin truyền thông thành chủ thể có thẩm quyền xử phạt đối với các hành vi không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ quy định để được miễn trừ trách nhiệm pháp lý của doanh nghiệp cung cấp dịch vụ trung gian theo Điều 198b Luật sở hữu trí tuệ.

3. Quản lý thị trường là lực lượng có thể góp phần quan trọng vào thực thi quyền tác giả, quyền liên quan. Do vậy, Nghị định 131 nên quy định rõ và đầy đủ hơn thẩm quyền của lực lượng này. Ví dụ, Quản lý thị trường có thẩm quyền xử phạt hành vi vi phạm (tại điều/ khoản cụ thể) trong hoạt động sản xuất, buôn bán, vận chuyển, tàng trữ hàng hóa tại thị trường trong nước. Trường hợp xử lý vi phạm hành chính mà xác định được cơ sở sản xuất loại hàng hóa đó (ví dụ cơ sở in lậu) thì Quản lý thị trường có quyền tiếp tục xử lý hành vi vi phạm tại cơ sở sản xuất.

4. Nghị định 131 thiếu quy định về xác định tang vật, phương tiện vi phạm. Do Điều 60 Luật Xử lý vi phạm hành chính mới chỉ quy định chung về vấn đề này nên Nghị định 131 cần xác định cụ thể hơn giá trị tang vật vi phạm, đặc biệt tang vật vi phạm là hàng hóa sao chép lậu theo khoản 4 Điều 213 Luật sở hữu trí tuệ liên quan đến vi phạm quyền tác giả, quyền liên quan để có căn cứ xác định khung tiền phạt, thẩm quyền xử phạt.

5. Sao chép lậu quyền tác giả, quyền liên quan theo khoản 4 Điều 213 Luật sở hữu trí tuệ có thể được hiểu là hành vi sản xuất hàng hóa chứa bản sao quyền tác giả, quyền liên quan mà không được phép của chủ sở hữu quyền tác giả, quyền liên quan. Xét về mặt thực chất, đây là hành vi làm/tạo ra bản sao (đầy đủ) của tác phẩm, bản ghi âm, bản ghi hình gắn liền với một loại sản phẩm/hàng hóa vật lý nào đó. Sao chép lậu bị coi là hành vi nguy hiểm cho xã hội mà có thể bị xử lý hình sự theo Điều 225 Bộ luật hình sự nếu số lượng hàng hóa sao chép lậu đạt ngưỡng quy mô thương mại (ví dụ hàng hóa vi phạm trị giá từ 100 triệu trở lên). Nghị định 131 dường như chưa quy định cách thức xử lý một cách đầy đủ hành vi này vì Điều 8 Nghị định 131 mới chỉ xử lý hành vi vận chuyển, tàng trữ hàng hóa sao chép lậu chứ chưa xử lý bản thân hành vi sản xuất/tạo ra/làm bản sao tác phẩm, bản ghi âm, bản ghi hình. Nếu cho rằng hành vi sản xuất/tạo ra/làm bản sao tác phẩm, bản ghi âm, bản ghi hình đã được quy định, chẳng hạn như các Điều 18, 27, 33 Nghị định 131 thì dường như không rõ ranh giới/sự khác biệt giữa hành vi sao chép và sao chép lậu, điều này có thể gây khó khăn, lúng túng trong thực tiễn xử lý vi phạm hành chính bao gồm cả tình huống chuyển hồ sơ vi phạm hành chính cho cơ quan điều tra hình sự khi vụ việc có dấu hiệu hình sự.

6. Hành vi vi phạm quy định về giám định quyền tác giả, quyền liên quan ở Điều 6 Nghị định 131 là tương đối sơ sài do vậy nên được quy định cụ thể hơn. Mặt khác, hiện đang có sự chồng chéo, thiếu nhất quán giữa các quy định về giám định quyền tác giả, quyền liên quan theo Nghị định 105/2006 với quy định về giám định tư pháp theo Thông tư 07/2014/TT-BVHTTDL và Thông tư 02/2019/TT-BVHTTDL.[6] Do có tính chất tương tự như giám định sở hữu công nghiệp nên chúng tôi cho rằng Ban soạn thảo có thể tham khảo sử dụng Điều 8 Nghị định 99/2013.[7]

7. Nghị định 131 không quy định trình tự, thủ tục xử lý vi phạm hành chính điều này gây hạn chế cho thực tiễn thi hành bảo vệ quyền tác giả, quyền liên quan. Chúng tôi cho rằng Nghị định 131 nên xây dựng thêm một Chương riêng quy định về quyền cầu xử lý vi phạm hành chính và chủ động xử lý vi phạm hành chính, đơn yêu cầu, tiếp nhận và xem xét đơn yêu cầu xử lý, cung cấp chứng cứ và xác định hành vi vi phạm, xử lý vụ việc khi có tranh chấp, từ chối hoặc dừng xử lý vi phạm, phối hợp xử lý với các cơ quan khác trong trường hợp phức tạp.

11 đề xuất cụ thể sửa đổi Nghị định 131

1. Về phạm vi điều chỉnh, Dự thảo sửa đổi nên bổ sung thủ tục nộp đơn yêu cầu xử lý vi phạm; đối tượng bị xử phạt; thẩm quyền, thủ tục giải quyết đơn yêu cầu xử lý vi phạm.

2. Về đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính, Dự thảo sửa đổi nên xác định cá nhân, tổ chức Việt Nam hoặc nước ngoài thực hiện hành vi vi phạm hành chính ở lãnh thổ Việt Nam là đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính, đặc biệt đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính còn bao gồm cả doanh nghiệp nước ngoài hoặc chi nhánh, văn phòng đại diện của doanh nghiệp nước ngoài cung cấp dịch vụ viễn thông, internet, nội dung trên không gian mạng.

3. Về hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả, Dự thảo sửa đổi nên quy định thêm nguyên tắc chung về xử phạt ở Điều 3 Nghị định 131, cụ thể phạt tiền là hình thức xử phạt chính; hình thức xử phạt bổ sung (như tịch thu, tước quyền sử dụng, đình chỉ hoạt động sản xuất kinh doanh); biện pháp khắc phục hậu quả ví dụ buộc loại bỏ yếu tố vi phạm, buộc phân phối hoặc đưa vào sử dụng không nhằm mục đích thương mại đối với hàng hóa sao chép lậu, buộc tiêu hủy hàng sao chép lậu; tang vật, phương tiện vi phạm nếu không loại bỏ được yếu tố vi phạm.

4. Về xác định giá trị tang vật vi phạm, Dự thảo sửa đổi nên bổ sung quy định về giá trị tang vật, phương tiện vi phạm theo hướng cụ thể hơn so với nguyên tắc được quy định ở khoản 2 Điều 60 Luật Xử lý vi phạm hành chính, trong đó chẳng hạn riêng đối với tang vật, phương tiện là hàng sao chép lậu (hàng giả) thì giá của tang vật, phương tiện đó là giá thị trường của hàng hóa thật hoặc hàng hóa có cùng tính năng, kỹ thuật, công dụng tại thời điểm nơi phát hiện vi phạm hành chính. Dự thảo cũng nên quy định việc xác định giá trị tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là để làm căn cứ xác định khung tiền phạt, thẩm quyền xử phạt.

5. Về quyền yêu cầu xử lý vi phạm, Dự thảo sửa đổi nên có quy định về quyền yêu cầu xử lý vi phạm ở đối với cả 3 nhóm chủ thể[8] gồm chủ thể quyền, tổ chức/cá nhân phát hiện hành vi vi phạm, và Cơ quan có thẩm quyền (Cơ quan Hải quan) chủ động xử lý hành vi giả mạo sở hữu trí tuệ, trong đó quy định thêm rằng Cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính có trách nhiệm kiểm tra, phối hợp với chủ thể quyền, tổ chức/cá nhân phát hiện hành vi vi phạm xác minh và xử lý vi phạm; hoặc đối với Cơ quan Hải quan là chủ động kiểm tra, thanh tra, phát hiện hàng hóa sao chép lậu

6. Về ủy quyền yêu cầu xử lý vi phạm, Dự thảo sửa đổi nên có quy định về ủy quyền xử lý vi phạm, cụ thể chủ sở hữu quyền tác giả, quyền liên quan nếu không trực tiếp nộp đơn xử lý có thể ủy quyền cho người đứng đầu văn phòng đại diện, chi nhánh, đại lý của mình ở Việt Nam, tổ chức đại diện sở hữu trí tuệ, công ty luật, tổ chức đại diện tập thể quyền tác giả, quyền liên quan. Văn bản ủy quyền có thể lập dưới dạng giấy ủy quyền hoặc hợp đồng ủy quyền có chữ ký của đại diện hợp pháp; phải được công chứng nếu bên ủy quyền là cá nhân, tổ chức nước ngoài.

7. Về đơn yêu cầu xử lý vi phạm và xem xét đơn yêu cầu xử lý vi phạm, chủ thể quyền phải chuẩn bị đơn yêu cầu xử lý vi phạm trong đó trình bày đối tượng quyền bị xâm phạm, hành vi xâm phạm, chủ thể thực hiện hành vi, biện pháp yêu cầu xử lý cùng với căn cứ pháp lý áp dụng, tài liệu chứng cứ chứng minh bao gồm cả kết luận giám định (nếu có). Bên bị yêu cầu xử lý có quyền giải trình, trình bày chứng minh rằng mình không vi phạm các quyền của bên yêu cầu trong thời hạn tối đa không quá 30 ngày từ ngày nêu biên bản thanh tra hoặc biên bản vi phạm.

8. Dự thảo sửa đổi nên có quy định về xử lý đơn yêu cầu khi có tranh chấp, cụ thể sau khi đơn yêu cầu xử lý đã được thụ lý mà phát sinh khiếu nại hoặc tranh chấp về quyền sở hữu, tư cách nộp yêu cầu xử lý vi phạm, điều kiện/phạm vi bảo hộ của quyền tác giả, quyền liên quan thì cơ quan có thẩm quyền có thể: yêu cầu các bên thực hiện thủ tục yêu cầu giải quyết khiếu nại tại cơ quan có thẩm quyền; hoặc yêu cầu bên có đơn yêu cầu xử lý cam kết chịu trách nhiệm để đơn yêu cầu được xử lý tiếp; hoặc cơ quan có thẩm quyền có thể ghi nhận biện pháp hòa giải giữa các bên liên quan và dừng xử lý vụ việc.

9. Dự thảo sửa đổi nên quy định quy tắc từ chối hoặc dừng xử lý, cụ thể các trường hợp từ chối thụ lý: đang có tranh chấp tại thời điểm nộp, bên yêu cầu xử lý không đáp ứng yêu cầu giải trình bổ sung chứng cứ, có kết luận của cơ quan khác thông báo không đủ căn cứ xử lý vi phạm, hoặc kết quả xác minh không thấy có hành vi vi phạm. Trường hợp dừng xử lý gồm: phát sinh khiếu nại sau khi đã thụ lý nhưng phải chờ kết quả giải quyết của cơ quan khác, các bên tự thỏa thuận giải quyết vụ việc, hoặc người nộp đơn rút đơn yêu cầu. Tuy nhiên, Cơ quan thụ lý không được từ chối hoặc dừng xử lý nếu hành vi vi phạm có liên quan đến hàng sao chép lậu.

10. Về cơ chế phối hợp, trường hợp vụ việc có dấu hiệu phức tạp hoặc liên quan nhiều tổ chức, cá nhân thì cơ quan đã thụ lý có thể yêu cầu phối hợp với cơ quan khác có thẩm quyền phối hợp xử lý. Trường hợp có ý kiến, quyết định khác nhau giữa các cơ quan có thẩm quyền về xác định hành vi vi phạm, biện pháp xử lý thì có thể lập hội đồng tư vấn gồm các chuyên gia có uy tín trong lĩnh vực chuyên môn hỗ trợ người có thẩm quyết quyết định vụ việc.

11.  Về trách nhiệm thứ cấp của doanh nghiệp cung cấp dịch vụ trung gian (ISP), Dự thảo sửa đổi nên quy định trường hợp ISP bị xử phạt vi phạm hành chính gồm: không xây dựng cơ chế tiếp nhận và xử lý khiếu nại về xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan; không xây dựng và báo cáo về việc thiết lập đầu mối liên lạc phụ trách quyền tác giả, quyền liên quan tới Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và Cục bản quyền; không cảnh báo người sử dụng về trách nhiệm pháp lý của họ khi xâm phạm quyền tác giả, quyền liên quan; không thực hiện việc gỡ bỏ hoặc ngăn chặn truy nhập tới nội dung số trong thời hạn quy định; không thực hiện nghĩa vụ thông báo về việc gỡ bỏ hoặc ngăn chặn việc truy nhập cho bên yêu cầu và bên có nội dung số bị yêu cầu trong thời hạn quy định.

Bross & Partners, một công ty sở hữu trí tuệ được xếp hạng Nhất (Tier 1) trong 3 năm liên tục (2021-2023) bởi Tạp chí Legal 500 Asia Pacific, có kinh nghiệm tranh tụng các vụ án sở hữu trí tuệ tại Tòa án hoặc tham gia giải quyết các tranh chấp liên quan đến sáng chế, nhãn hiệu và quyền tác giả ở Việt Nam và nước ngoài.

Vui lòng liên hệ: vinh@bross.vn; mobile: 0903 287 057; Zalo: +84903287057; Skype: vinh.bross; Wechat: Vinhbross2603.